一、问题的提出
因矿业权转让问题兼具商事私权属性与行政管理权属性，而基于矿业权的行政管理属性，矿业权主管部门对矿业权的转让设置了层层审批，致使实践中多以间接方式实现变相的矿业权转让，不论是矿业权对外出租、承包，还是涉矿公司股权转让，基本上都出于此目的。对这类情形，我国现行矿产资源管理法律、法规并未作出明确规定。最高人民法院和国土资源部也未对此问题形成统一、明确的观点，尤其是使用最为宽泛的涉矿公司股权转让更是如此。这就直接导致了在矿政管理的实践过程中，各地国土资源管理部门的政策和处理方式存在较大的差异。如山东省国土资源厅在颁布的《山东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》（鲁国土资字[2011]508号）第二条就规定：“采矿权人以出售、作价出资，引进他人资金、技术、管理等合作经营，企业重组改制等原因，只要采矿权人的股东、股比发生变化，均属采矿权转让行为，必须办理采矿权转让手续。采矿权价款分期处置的，转让方与受让方必须有承诺缴纳协议，并体现在转让合同中”。与此相类似，青海省、黑龙江省等地方矿业权主管机关都颁布有地方规定，对涉矿公司股权转让作了一定审批前置后续。显然，以《山东省国土资源厅关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》（鲁国土资字[2011]508号）第二条为代表的地方性规定，将涉矿公司股权转让的行政管理权属性无限放大，试图以行政审批手续前置的手段，以解决变相倒卖矿业权的问题，但该条极大背离了商法中股权自由转让原则，也势必对工商部门及其他相关部门的管理职能发生冲突。本文将结合相关司法判例，根据相关法律理论评析该条，并简单归纳最高人民法院的司法裁判逻辑，以期能够在以矿业权转让为目的的涉矿公司股权转让中处理好行政管理与商事自由主义的冲突。
二、涉矿公司股权转让设置行政审批违背公司法与民法基本原则
（一）违背了法人独立主体的公司法制度
涉矿公司作为独立法人主体，依据《中华人民共和国公司法》的相关规定，涉矿公司享有独立财产权，对外独立承担责任，有独立于股东的人格和地位。涉矿公司股权转让与矿业权转让之间无论是在交易标的、交易主体、交易的审批程序、适用法律以及产生的法律后果都所不同。依据《公司法》（2013年修订）第三条之规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。这是我国公司法对于公司法律属性的确定：即公司属于企业法人。矿业权发生转让的认定标准应是作为矿业权的唯一主体矿业企业发生变更，而对于股东所持有的股权，则不能将其与矿业权等同视之，更不能将矿业权的权利主体扩大至股东个人。
但笔者注意到，最高人民法院在（2017）最高法民再265号判决书中认为：“由于采矿权系矿山企业的核心资产，矿山企业资产的整体转让和投资人的变更必然导致采矿权主体的变更。因此，刘小军（甲方）与胡国红（乙方）、胡国红（甲方）与杜晔南（乙方）、杜晔南（甲方）与李莎莎（乙方）分别签订的《企业资产转让协议》或者《独资企业股权转让协议》均约定矿山企业全部资产或者100%企业产权的转让，应认定为包括采矿权转让在内的企业资产的整体转让”，一定程度上突破了个人独资企业的责任承担独立性原则，并认为矿业权具有行政赋权的法律特性，采矿权转让依法需经国土资源主管部门批准，办理矿业权变更登记，受让人才依法取得采矿权。尽管荆彰石英矿投资人已经过工商登记变更，案涉采矿权依法登记在荆彰石英矿名下，但采矿权主体并未同时发生变更，权利人依然是刘小军。此观点与公司法的精神相一致，将投资人于个人独资企业之独立性区别于公司股东于涉矿公司之独立性。对此，笔者也将在本文最后一部分归纳进最高人民法院在该问题上的裁判逻辑部分。
（二）违反了物权法一物一权之基本原则
《矿产资源法》第六条规定了“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人”，该条同时规定“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”据此，我们认为矿产资源法初步确立了矿业权主体变更是矿业权转让的认定标准这一结论。
由此观之，矿业权作为物权法规定的物权，若将股东所持有的股权同矿业公司所持有的矿业权等同视之，实乃对矿业权之主体认定的错误认识，对矿业权主体界定认识不清，在矿业权申请程序中界定为涉矿公司，而在涉矿公司股权转让中则将矿业权主体混淆为涉矿公司股东，这无疑是对“一物一权说”的根本违反。
三、将涉矿公司股权转让作行政审批无助于解决变相倒卖矿业权问题
（一）将矿业公司股权转让视为矿业权转让不利于矿业公司兼并重组
股权收购是进行企业兼并重组的重要方式，也是资本流动的重要形式，在平等协商基础上的股权变更体现的是市场力量，对此，中央政策明确予以肯定的。但如果将正常的矿业公司股权转让与矿业公司的经营管理层变更及权证文件保管人的变更相联系，这将人为的扩大某些部门的权力，导致交易效率降低、交易成本上升，同时交易风险加大，审批流程增多，权力寻租的可能性增加，这一切都将使公司制度受到极大挑战，并且使股权并购实现矿业公司兼并重组的构想举步维艰。
（二）将矿业公司股权转让视为矿业权转让不一定能够有效解决所谓“变相倒卖探矿权、采矿权”问题。
《矿产资源法》第六条第三款规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”第四十二条第二款规定：“违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。”值得注意的是，国务院依照第六条第二款的规定颁布了《探矿权采矿权转让管理办法》，该行政法规第三条照搬《矿产资源法》第六条第一款，但是却没有再次强调“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，也没有对其进行细化规定。如何理解倒卖探矿权、采矿权呢？联系到第六条第三款是矿产资源法允许符合法定条件的探矿权、采矿权予以转让的前提下做出了规定。因此，笔者认为，所谓的倒卖探矿权、采矿权是未满足《探矿权采矿权转让管理办法》第五条、第六条规定条件所实施的擅自转让探矿权采矿权、未经审批机关批准的行为。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利，该规定是针对矿业权人所作的强制性规定，所针对的对象主要是转让人，《探矿权采矿权转让管理办法》第八条要求探矿权人或采矿权人提交“转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明”就是证明，同时还证明矿业权人转让法人名下的财产性权利与矿业权人的股东转让自己持有的矿业权人股权是两种不同的交易模式。
实践中，有的矿业公司的股权结构非常复杂，不仅有显名股东，还有隐名股东；股东之间不仅有代持关系，还有委托管理关系；还可能存在股东委托股东之外的人进行管理。在这种情况下，与其费尽心思管理流动频繁的出资人，不如对矿业权人加大监管力度，依法对其资质、注册资本、人员设备、最低投入、土地复垦、矿产资源三率等情况进行执法检查，并将检查结果与勘查许可证、采矿许可证年检、延续、变更相联系。
其实，探矿权人或采矿权人的股东变更后，如涉及公司名称、住所等事项发生变化，应依法办理变更手续。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十二条和《矿产资源开采登记管理办法》第十五条，矿业权人应依法办理相应的变更登记。但是，两部行政法规并没有规定探矿权人或采矿权人的控股股东发生变化应办理变更登记手续。
（三）将矿业公司股权转让视为矿业权转让将对国土资源主管部门带来巨大挑战
将矿业权公司股权转让一概视为矿业权转让将使得国土资源管理部分的行政管理职能与工商行政管理部门的股权转让管理职能面临一定冲突。国土资源主管部门如何协调股权转让审批与公司登记机关的变更登记是个难题。再者，考虑到上市公司中的矿业公司股东数量众多，并且国有矿业企业之间存在的股权划拨的审批行为，国土资源主管部门将面临如何与国有资产管理部门和证券监督管理部门的协调及权力分工，这似乎并不可能通过部门规范性文件来解决，必须通过法律或行政法规的层面统一规范来实现。
三、最高人民法院司法判例中的裁判逻辑
如前所述，作为通过行政审批手续前置解决变相矿业权倒卖困境的举措，与山东省地方管理规定相类似，青海省、黑龙江省等省市都在不同程度上框定了涉矿公司股权转让与矿业权转让。
但在司法判例中都未体现上述地方管理规定，笔者梳理了近些年来关于最高人民法院对未履行行政审批前置后续的涉矿公司股权转让合同效力认定的相关判例，大多肯定了涉矿公司股权转让的独立性，案涉股权转让协议并不属于法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的情形，即自成立后即告生效。如最高人民法院在西藏国能矿业发展有限公司与薛梦懿、薛梦蛟等股权转让纠纷二审案认为：案涉合作协议的性质应认定为探矿权转让还是股权转让，主要应取决于探矿权人更名与否的事实以及合作协议约定的内容是否涉及探矿权转让等因素。协议中虽包括矿产合作的相关内容，但均属基于股权转让所产生的附随权利义务，探矿权人仍系龙辉公司，该协议的实质仍然属于股权转让。因此，本案国能公司与薛梦懿、薛梦蛟所签订的合作协议应认定为股权转让协议，而非探矿权转让协议。关于协议效力，合同法第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”由于本案合作协议属股权转让性质，并不属于法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的情形，协议成立时即生效。
通过最高人民法院在涉矿公司股权转让问题上的裁判，主要体现出简要裁判逻辑，首先应坚持公司法人的独立性原则，严格区分矿业权公司股权转让与矿业权转让，并在两者要素区别上注意从主体、内容、条件及程序等方面进行实质判断。其次，为保证矿业权正常市场流转，秉持最少干涉原则，并最终当事各方的意思自治。再者，最高人民法院处于保护商业自由交易的原则，在矿业权公司股权转让的效力判定方面，以有效为基本原则和出发点，进行有限度的突破。