行政复议与行政诉讼同属于对受到行政行为侵害的公民、法人或其他组织合法权益进行救济的法定途径。与行政诉讼相比，行政复议兼具对争议行政行为的合法性及合理性进行全面审查、审理周期短等优点，因而被众多申请人选择适用。根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，在法定申请期限内提出复议是行政复议申请予以受理应符合的条件之一，也即启动复议程序的前提条件。正确理解和适用复议期限，对于申请人而言至关重要。
《行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”
根据该条规定可知，行政复议的申请期限排除法律规定超过六十日和不可抗力或其他正当理由耽误的情形外，原则上为“自知道该具体行政行为之日起六十日内”提起复议。
需要注意的是，对“知道具体行政行为”的理解，应结合《行政复议法实施条例》第十七条的规定，“行政机关在作出对相对人权利、义务产生不利影响的行为时，应当告知其申请行政复议的权利、复议机关和申请复议的期限。”行政机关作出行政行为的内容必须履行对相对人上述三种权利的告知义务，进而才能满足本条规定的六十日内提起复议的适用前提。行政行为具备上述内容后，除了当场作出的行政行为自作出之日起计算六十日的复议时效，采用不同方式送达的，复议期限的起算点亦不同：
（1）载明行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；
（2）载明行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；
（3）行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。
《行政复议法》第九条第一款概述了复议申请期限的起算方式，而现实中，因行政机关作出行政行为时未履行全面告知义务等特殊情况的存在，致使申请复议的计算方式有所不同。笔者以山东省为例，逐一向读者分析行政复议申请期限的起算方式。
（一）未告知复议申请权或者申请期限的情形
《山东省行政复议条例》（简称《省复议条例》）第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算,但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”
从上述规定可以看出，《省复议条例》第八条是针对行政机关作出行政行为时，未告知复议申请权或者申请期限的特定情形下如何计算复议申请期限所作的规定，是对《行政复议法》第九条规定的申请期限的进一步具体明确。
在该种情形下，申请人提起复议的有效期限应当从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过二年。其中，二年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日起计算，如果申请人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过二年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。
（二）未告知行政行为内容的情形
《省复议条例》第九条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”
此条是关于最长复议期限的规定。涉及不动产的行政行为提起复议的案件，之所以规定二十年的最长复议期，是考虑到不动产涉及的财产价值巨大，应当在复议期限上给予特殊保护。同时考虑到行政效率和行政秩序的需要，将其他行政行为的最长保护期限确定为五年，自作出之日起超过五年提起复议的，复议机关不予受理。
（三）不作为类案件的适用情形
此处所述未告知行政行为内容，是针对不作为类行政案件而言。对于行政不作为，因行政机关并未给予相对人答复，故相对人不可能知晓行政行为内容，其应按下列规定起算六十日的复议申请期限：
（1）对于行政机关履行法定职责的期限有规定的，自履行期限届满之日起计算；
（2）对于履行期限没有规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。
当然，上述计算方式也存在特殊情形，即公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。
（四） 法律有特殊规定的情形
对“法律规定的申请期限超过六十日的除外”的理解，最高院在张宏伟诉山东省东营市东营区人民政府不予受理行政复议申请书一案中作出了如下分析：对“法律规定的申请期限超过六十日的除外”基本含义的理解包括：一是其他法律对行政复议的申请期限作了规定；二是该其他法律对行政复议申请期限作了与《行政复议法》不一样的规定，即作出了超过六十日的规定；三是该其他法律系关于行政机关和行政相对人权利义务关系的法律，即行政法律规范。
该特殊期限之所以这样规定，一方面是为其他法律规定六十日以上的期限提供法律依据,以保护特殊案件中行政相对人的行政复议权。另一方面，可防止规章、地方性法规、条例等规范性文件出现规定短于六十日复议期限的情况，变相剥夺行政相对人的复议权，保持申请期限的稳定性、统一性。
总之，行政复议期限不得少于60日；如果其他行政法律规范作出了超过60日的行政复议申请期限，则依照该特殊规定计算复议申请期限。
（五）因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算
《行政复议法》第九条第二款规定，“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。关于“不可抗力”， 原《民事通则》和《民法总则》作了同一规定：不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。以上规定可以在行政复议程序中参照适用。
对于“其他正当理由”，《行政复议法》及配套规定没有作出具体的解释和列举，只能根据个案答复和判例来理解。
（1）国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于人民法院裁决应当“复议前置”当事人申请行政复议时已超过期限的复议申请是否受理的请示》（国法函［2003］253号）的复函中明确，公民、法人或者其他组织不服具体行政行为，在法定行政复议申请期限内向人民法院直接提起行政诉讼，人民法院依法裁判应当先申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织申请行政复议时已经超过法定行政复议申请期限的，行政复议机关可以根据行政复议法第九条第二款规定处理，即：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼到人民法院生效裁判送达之日的时间，不计入法定行政复议申请期限。除前述情形外，公民、法人或者其他组织申请行政复议时超过法定申请期限，又没有正当理由的，行政复议机关依法不予受理。
（2）国务院法制办公室在对《甘肃省人民政府法制办公室关于〈中华人民共和国行政复议法〉第九条有关问题的请示》（国法函〔2004〕296号，现行有效）的复函中指出，作出具体行政行为的行政机关没有向申请人依法告知行政复议权利及行政复议机关名称，致使申请人在法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请，接到行政复议申请的机关又没有及时将该案移送，申请人申请行政复议期限因此被耽误的，属于行政复议法第九条规定的“其他正当理由”情形。
笔者通过案例搜索发现，有233篇裁判文书引用了《行政复议法》第九条的规定，但仅有14篇提到了“不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的理由”，其中高利平与晋中市人民政府行政复议一审案件中，山西省吕梁市中级人民法院对申请人主张的理由予以支持，该案也正符合上述国务院法制办对甘肃省政府法制办复函中指出的情形，笔者将该案的基本情况整理如下：
行政复议申请期限的起算期限因行政机关在作出行政行为时是否告知其申请行政复议的权利、复议机关和申请复议的期限、是否存在不可抗力或其他正当理由耽误申请期限，以及案件类型属于作为类还是不作为类而有所区分。当事人在提起复议时，应根据上文的分析正确计算申请期限，以免因超期复议而导致申请不被受理。
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作者简介：
刘桂敏律师，山东德衡律师事务所高级联席合伙人，行政法律事务部主任。业务领域专注于政府法律顾问、涉房屋土地税务等行政类争议解决。
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作者简介：
于韬文，山东德衡律师事务所政府与行政应诉部执业律师。擅长业务领域：资本市场与证券、政府法律顾问及各类行政案件。
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