《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出推进城镇化改革，加快城镇化进程的同时，提出了依法治国的法治理念。伴随着城镇化的不断推进，集体土地上的征地拆迁不可避免，但拆迁过程中行政执法总是难以顺利进行。除了征收方面法律法规特别是地方性政策不健全外，行政执法人员不讲究执法艺术，野蛮执法、暴力执法等行为也是征收补偿问题的“炸药包”。近年来我国各地在拆迁中特别是农村集体土地拆迁中，因拆迁引发的事件屡屡发生，陈宝成“非法拘禁案”事件、平度凤台街道“以身守地被烧死”事件、聊城“毒气拆迁”事件表明我国征地矛盾形势依然严峻。因拆迁引起的信访案件层出不穷、群体性事件频发、恶性事件不断出现，给党和人民的利益造成重大损失，造成了十分恶劣的社会影响，违背了创建社会主义和谐社会的目标。        产生突出问题并引发多起暴力及群体案件的原因很复杂，但分析总结来看，主要有以下几个方面： 一、法律制度不完善        集体土地征地拆迁作为一项行政行为，必不可少的就是有关法律法规的支持。但由于我国法律制度体系还不完善，集体土地拆迁的上位法《土地管理法》对于集体土地征地拆迁规定的又不尽详细，造成了与《物权法》等一系列法律法理上的冲突。因上位法对农村集体土地征收及拆迁补偿标准等内容没有相关的细致规定，实际拆迁工作中，各市县区仍是各自执行本区的有关政府文件，造成了农村集体土地拆迁实施部门、工作方案、工作流程、拆迁补偿标准等各不相同。经常出现相邻区域同类农村集体土地拆迁或同标准房屋，补偿方式和标准相差甚远。 二、被拆迁人补偿款分配不合理公平且到位率低        拆迁中的利益，涉及多个利益群体，其利益的再分配体现出了很大的复杂性，村民往往“不患寡而患不均”。土地利益再分配的不公平不合理是造成群体性事件和恶性事件频发的重要根源。还有个别地区因为补偿标准长期以来不予调整，现行标准已不适应社会经济增长和 CPI 增长后的事实。拆迁后生活标准不但没有提高，反而造成了相对贫困和生存质量的下降。 三、部分群众思想观念滞后，法制意识淡薄，采用非理智方式抵制征地拆迁工作        由于传统保守观念的影响及偏远地区的限制，当前仍有相当数量的群众法律意识淡薄，不了解与拆迁有关的法律规定及合法的利益申诉渠道，加上政府及官员打白条现场比较严重，产生问题后又官官相护，使村民对法律逐渐丧失信心，遇到矛盾不能够采取冷静合理的方式去对待，甚至错误的认为“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。这种现状极易导致群众在自身利益受到损害时通过非法的集会、游行和示威甚至打砸抢烧等违法行为宣泄自己的愤怒，引发群体事件。 四、缺乏通畅的维权渠道        当群众的权益受到侵害的时候，诉讼程序的繁琐程度往往另很多人望而却步，采用司法维权程序漫长，时间和金钱上的损耗是一个农村家庭所承受不住的，诉讼成本巨大成为合法维权的拦路虎。相比来说，上访对老百姓来说步骤简单，直截了当。在老百姓聚众围堵，个别拿自己生命当做赌注和筹码，一些机关为了维稳，在个别事件上可能会较快解决，造成老百姓迷信上访的功效，引致很多人效仿。一些人抱着“法不责众”和“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。 五、地方政府对拆迁矛盾不当应对方式激化了矛盾        不当应对方式主要包括：一是不依法办事、有法不依。体现在个别地区和政府，不顾现有国家法律规定，违规进行大规模集体土地拆迁，拆迁过程不按规程办事；二是工作作风简单粗暴，野蛮强制拆迁。个别拆迁部门或拆迁人员政治思想不过硬，或是委托社会上信誉低下的拆迁公司进行暴力拆迁，对商谈无果的，进行暴力威胁，野蛮强制拆迁；三是耐心细致的群众思想工作做的不细。政策宣传不到位、补偿结果不公开、思想政治工作不细致，造成了被拆迁农民不理解、不情愿、不配合，极大的制约了农村集体土地拆迁工作的顺利开展；四是政府在农村集体土地拆迁中的角色定位，也在某种程度上造成了矛盾的产生，现阶段绝大多数政府部门是从土地与拆迁中，存在与民争利的问题，这个问题不从根本上予以解决，很难解决拆迁补偿标准偏低和行政强制拆迁问题；五是有的地区对于农村集体土地拆迁中存在的矛盾和问题认识不深，对发现的苗头性问题重视和解决力度不够，加之拆迁现场工作人员工作的能力不足或个别工作人员态度简单粗暴，都造成了矛盾的激化和升级。        在当前阶段，要彻底解决农村集体土地拆迁中各类矛盾与问题，首先要确定对策的方向和目标，即不断向法制化、规范化和透明化发展。切实提高补偿标准、丰富补偿方式，达到公平合理补偿的目标。最大限度避免出现在现行农村集体土地拆迁中存在的不和谐现象以及事件发生。在具体应对措施上，应主要从以下几个方面入手： 一、加强普法宣传        拆迁对群众来说是一件大事，相关部门应向村民仔细宣传有关政策规定，耐心讲解征地拆迁安置的补偿办法、补偿标准，让群众既了解了拆迁的目的、意义，又让群众清楚拆迁后的长远利益，能够理解和支持政府的决策。房屋拆迁势必给当地群众的生产生活带来生活的不便和环境的不适，如宣传工作到位，能使政府工作得到被拆迁群众更多地支持和理解，并积极配合拆迁，把拆迁工作做实做好。 二、深入群众，要充分发挥民主机制，把矛盾解决在萌芽        拆迁工作要实现公平公正公开，努力化解拆迁工作中的各类矛盾问题。为深入推进政府拆迁工作公开化、透明化，政府要遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，对拆迁工作中涉及到的政策法规、征收公告、征收补偿安置标准、征收工作程序、限期内签订征收协议奖励资金表、回迁住宅规划设计的图纸、安置面积以及举报投诉电话等拆迁资料全部公示，及时化解了群众心中的疑问与猜疑。还应通过召开房屋征收政策听证会，宣讲政策，明确标准，对每一位被征收人说明补偿标准及依据，使大多数被拆迁户心服口服，并签订补偿协议。 三、一方面进一步规范政府的拆迁行为，依法行政；另一方面要灵活执法，避免粗暴执法        在我国集体土地拆迁法规仍未出台的特殊历史时期，如何规范拆迁行为十分重要。规范政府的土地征收和地上物拆迁行为，应该作为政府工作的重点。一方面要建章立制，利用法律和制度来规范政府行为，避免权力的滥用和侵害被拆迁农民的利益情况发生。另一方面要有制约和监督，明确监督部门，利用检察机关、纪检监察机关、审计部门、舆论媒体等多方进行全程监督政府行为。利用人大机关、规划部门等发挥横向制约机制，避免和控制政府决策领导行为随意性，提高政府拆迁决策和拆迁行为的科学化。同时，还要加强各级政府部门和有关社会机构的服务意识，强化人员培训，千方百计提高政府从事拆迁工作人员的政治思想素质和业务能力水平。在执法过程中在依法行政的基础上要灵活执法，创新执法，讲究执法艺术，拒绝粗暴执法，避免暴力冲突事件发生。 四、多策并举，在提高集体土地拆迁补偿标准的基础上因地制宜灵活创设最合适的补偿方式        提高农村集体土地拆迁补偿标准，是化解当前拆迁矛盾最简便、最实用、最高效的办法。但补偿标准的制定必须符合原则，不能无节制地提高。因此，必须因地制宜地创设出丰富补偿方式，例如拆迁房屋，可以提供产权调换房屋、货币补偿、异地重建等多样化的补偿方式，尽量减少“一刀切”，给被拆迁人以选择的权利。在补偿方案中还要加大对社会弱势群体的照顾和帮扶力度。针对农村集体土地拆迁过程中遇到的贫困户、五保户、低收入群体等弱势群体，政府还要制定更有针对性的额外补偿与救助方案。充分考虑到拆迁后，这部分人的生产生活和就业问题。 五、足额、及时发放补偿款，并建立和完善失地农民的各项保障制度        着力体现人文和谐拆迁，千方百计解决失地农民后顾之忧。做到五个方面都要到位，即回迁安置、养老保险、医疗保险、就业安置、拆迁补偿都要到位。政府的重要责任是做好现阶段的拆迁失地农民的各项社会保障工作。彻底解决失地农民的后顾之忧，解决其子孙后代的生产生活问题，及时减少社会矛盾，也是有效推动拆迁工作的重要工作。很多失地农民都是对政府征地后的不负责任的做法深感焦虑，久而久之形成了对农村集体土地拆迁的偏见，既不利于地区经济发展，又不利于社会稳定。可以从四个方面做好保障工作：一是做好失地农民培训工作，使其具备一定的生产劳动技术，方便就业。对生活困难的，应组织免费培训，定向组织就业，或给其就业提供一定的扶植政策。二是做好各项社会保险工作。可以考虑给予失地农民缴纳社会养老保险、合作医疗保险、失业保险等，使其融入社会保险体系，享受到社会保障体系的保障。三是做好集体经济组织的发展经营工作。农村集体经济组织作为农民的利益再分配重要机构，应尽量引导和支持其拆迁后的集体财产发展经营和扩大收益，使其成为农村失地农民生活来源的又一个有力保障。四是做好其他保障。可以加大失地农民回迁生活新区的配套建设，建立公益性质的幼儿园、学校、养老院等，还可以对其今后生活所必须负担的费用，从政府角度研究出台政策进行适度减免。 六、建立规范的拆迁补偿各项制度，明确补偿标准        应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他国家、省、市最新政策规定要求，结合当地市县区实际，制定适应当地实际情况的工作方案、实施意见、标准细则等文件，按照“依法依规、实事求是、关注民生、促进发展”的原则，平稳有序推进补偿标准合理提高，把拆迁改造过程变成广大群众生活环境条件进一步改善的过程。同时，严格落实补偿方案征求意见程序、听证程序、拆迁评估机构选择程序、信访工作程序、社会风险评估程序和强制拆迁程序等，实现“依法拆迁”。规范农村集体土地拆迁工作的行为，切实提高补偿标准，做好拆迁后的社会保障工作。 七、提高征地拆迁市场化运作水平。        要坚持市场化、社会化的改革方向，改革政府大包大揽的模式，对那些通过市场可以调节、通过社会中介服务机构可以解决的事项，应当从行政管理职能中剥离出来。政府要发挥在征地拆迁工作中的监督指导职能，着力协调好各方关系和维护好各方利益，建立正常的征地拆迁秩序。目前，青岛市普遍开展拆迁中介机构备案工作，凡因村庄改造、重点项目、基础设施建设等进行房屋拆迁的，房屋拆迁承办单位及拆迁类房地产评估机构必须从该备选库中选取。其中，房屋拆迁承办单位可以由拆迁人根据项目特点及进度，从备选库中采取抽签、竞争性谈判、直接委托等适当方式予以确定；拆迁类房地产评估机构由拆迁人通过意向调查等方式，与被拆迁人共同确定。确定中介机构后，拆迁人应及时与中介机构签订委托合同并报区拆迁管理局备案，双方依法履行合同权利义务。拆迁中介机构服务职能的有效开展可以形成拆迁工作的市场竞争，促进拆迁工作社会化、市场化。        总之，征地不是单纯为了保障项目用地、促进经济增长，即便是个别急功近利的地方政府，也不能够违背征地工作的底线和法规。特别是在走过牺牲农村建设城市、利用工农业“剪刀差”推进城镇化的阶段后，征地制度在未有根本变革的情况下，要继续实行下去，就必须将立足点稳稳地立于综合实现城乡统筹发展的目标上，更加尊重农民意愿，维护农民合法权益，推进城乡土地利用走向共治和善治。        各级行政机关及其工作人员在树立依法行政的正确观念和意识的同时，还要加强和改善行政执法措施，结合实际灵活执法，切忌冷漠执法、暴力执法，不断总结和分析存在的相关问题，创新工作思路和工作模式，把农村集体土地拆迁工作做实做好，让人们群众满意让社会满意。 【作者】        杨培银：山东德衡律师事务所常务副总裁、高级合伙人、山东德衡律师事务所执行主任，山东德衡律师事务所项目建设与城乡土地开发团队主任，主要业务领域为房地产开发、大中型基础项目建设、金融法律服务等。