徐倩：我国核电安全法律体系现状与立法浅析
2015-07-28
2011年3月11日，日本近海发生了9级地震并引发海啸，此次灾难的破坏性是巨大的，然而给日本带来灭顶之灾的是福岛核电站发生了与切尔诺贝利核事故相同的7级严重核泄漏事故。核泄漏发生后，日本政府对此次事故的应对暴露了日本核电安全法律制度方面的问题，例如包括核电监管主体不明确，企业和政府缺乏沟通机制，核事故应急机制存在缺陷等。
日本核泄漏事故的发生引起了人们对核电安全的极大关注与反思，同时也为核电安全管理体制的建设敲响了警钟。我国政府始终把核电发展的安全放在首位。因为作为实现未来清洁能源发展目标的重要途径，建设我国安全高效的核电能源法律体系仍然是我国现代化发展建设的重要规划之一。核电安全除了技术上的客观因素之外，人为的法律规范以及制度的建设更是保障核电安全的重要手段。
一、我国核电发展现状
核电作为一种清洁能源，对于满足中国电力需求、优化能源结构、减少环境污染、促进经济能源可持续发展具有重要战略意义。但是任何一项新技术的应用在给人类带来巨大收益的同时，也必然会伴随着一定的危害和风险。如何更好的利用新能源，关键在于看人类如何控制和消除这种风险，并通过制定严格的操作规定和完善核安全法律制度来降低这种风险。
我国在民用核能领域起步较晚，虽然早在1970年周恩来总理就批示要发展核电，但是由于种种原因直到改革开放才正式开始建设核电站。1986年苏联的切尔诺贝利核电站事故发生以后，全世界的核电事业都陷入了低潮。那个时候，我国的核电事业刚刚起步，正着力开发研究建设30万千瓦圆形压水堆核电站，也就是秦山一期工程。之后，中国核电从秦山核电开始，大亚湾核电为转折，历经二十年多年，终于迎来了核电春天，各个项目如同雨后春笋，不断开工。进入新世纪，国家对核电的发展做出新的战略调整。2007年，国务院正式批准了国家发改委上报的《核电中长期发展规划(2005-2020年)》。这标志着中国核电发展进入了新的阶段。规划提出到2020年，核电运行装机容量争取达到4000万千瓦;核电年发电量达到2600-2800亿千瓦时。目前在建和运行核电容量1696.8万千瓦的基础上，新投产核电装机容量约2300万千瓦。同时，考虑核电的后续发展，2020年末在建核电容量应保持1800万千瓦左右。
现在我国核电产业正面临着前所未有的发展机遇，并且按照核电站建设周期，在未来五年内，我国核电产业的相关建设和投资将迎来一轮高潮。当然，如此密集的核电投资、高强度的建设力度，也给我国核电产业的发展以巨大挑战。同时核电的安全性也成为我们更加关注的问题。
二、我国核电安全立法体系与制度概述
（一）我国核电安全的立法体系
目前，我国核电安全的法律体系大致分为四个层次。
第一个层次是国家法律。中国目前尚未制定关于核能利用的基本立法《原子能法》，现有专门调整原子能领域的法律只有一项，即2003年颁布的《中华人民共和国放射性污染防治法》。该部法律除了确立“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的核心原则以外，还引入了几个重要的制度，主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度和监督管理职能分配等。同时，该法对于核能利用中的核辐射的防护也作了较为全面的规定。另外，在一些相关的法律中也有部分关于核能利用的原则性规定。如2002年6月颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》中就明确了对清洁能源的利用；1995年12月颁布的《中华人民共和国电力法》第五条第二款规定：“国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。从这些法律规定中可以看出，我国对于清洁能源的利用已经纳入法律规制之中，而作为清洁能源之一的核能自然也应当纳入法律调控范围之内。
第二个层次是行政法规。主要包括以下四方面的法规：第一方面，是关于核材料管制的，如1987年6月15日国务院发布施行的《中华人民共和国核材料管制条例》，该条例确立了核材料许可证制度以及安全保卫制度；2005年9月14日国务院发布的《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》，对放射性同位素、射线装置的安全和防护进行了规制。同时，2006年11月修订的《核出口管制条例》及2007年1月修订的《核两用品及相关技术出口管制条例》对相关的核材料、核设备和反应堆用非核材料等物项及其相关技术以及对核两用品及相关技术的贸易性出口、对外赠送、展览、科技合作和援助等做出了相应规定。此外，2010年1月1日起施行的《放射性物品运输安全管理条例》对放射性物品的运输和放射性物品运输容器的设计、制造等活动做出了详细规定，是最近一部关于核能利用的行政法规。第二方面，是关于核设施、核安全设备的监督管理，主要有1986年10月29日颁布的《民用核设施安全监督管理条例》和2007年7月11日颁布的《民用核安全设备监督管理条例》。第三方面，是对核能利用过程中产生的核事故的规制，主要是对核电厂核事故的应急管理，1993年8月国务院颁布了《核电厂核事故应急管理条例》，以加强核电厂核事故应急管理工作，控制和减少核事故危害。第四方面，是关于核能在其他领域的应用管制，主要有1989年1月颁布的《放射性药品管理办法》，该管理办法对放射性药品的研究、生产、经营、运输、使用、检验等各个环节进行监督管理，虽是针对药品管理的，但应当属于核材料在药品领域应用的特殊规制。
第三个层次是部门规章和地方性法规。部门规章主要包括国家有关核电安全方面的各种规定和实施细则。例如《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例实施细则之一》、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例实施细则之二》、《核电厂核事故应急管理条例实施细则之一》、《中华人民共和国核材料管制条例实施细则》、《民用核承压设备安全监督管理规定实施细则》。还有其他的相关规定，《核电厂厂址选择安全规定》、《核动力厂设计安全规定》、《核动力厂运行安全规定》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》等等。关于地方法规。目前，一些地方性法规与规章对涉及核能利用的某些问题做出了具体规定，如广东、浙江出台了核电厂辐射环境保护管理规定；广东、天津、河南就放射性废物管理出台了具体的管理办法；山西、天津、黑龙江专门就放射性同位素与射线装置辐射防护制定了具体的管理办法。地方性法规与规章作为国家法律、行政法规的补充，在核能利用过程中发挥着重要作用。
第四个层次包括核安全的指导性文件与参考性文件，即核安全导则和核安全技术文件，目前核安全导则有70多个，注册核安全工程师执业资格注册管理暂行办法(环发[2004]141号)、注册核安全工程师继续教育暂行规定(环发[2005]19号)、放射源分类办法(公告2005年第62号)等。笔者认为，2013年新发布的国家核应急预案应该属于国务院发布的指导性文件。
（二）核电安全的法律制度与管理体制
关于核电能源开发、利用与管理领域不仅需要完备的立法体系，同样也需要完善的法律制度加以实施和贯彻。如放射性废物管理法律制度，虽然我国法律中规定了“三同时”制度，即建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但是对放射性废物处置设施关闭后的制度以及措施方面等没有制定完善。同时，核应急法律制度是一项涉及面广、技术性强的社会性系统工程，我国的核应急准备工作虽然取得了一定的发展，但是距离建立健全社会预警体系，还存在较大的差距。同时，核应急的法规效力级别偏低，造成执行力度差。因此将各种责任制度要落到实处还有待时日。
另一方面，我国核安全管理体制也存在一定缺陷。我国核安全管理的主要机构包括国家原子能机构、国家核安全局和国家环境保护总局、国家能源局。监管的部门机构虽多，但是职能比较分散、交叉，当发生核事故后不宜进行统一的管理与应急。另外，与国外发达国家的核能安全监督管理机构相比，我国的核安全监督管理机构级别较低，直接影响到其管理的权威性及其独立性。
三、我国核电安全管理和法律体系的不足与完善
据国际原子能机构(IAEA)统计，核电发电总量世界排名前茅的是美国、法国、日本、俄罗斯、德国、韩国、乌克兰、加拿大、英国、瑞典等。这些国家的原子能基本法，相关的特别法、法规和技术规范，形成了原子能法律体系，与国际原子能公约体系一起，对本国国内的原子能和平利用发挥了重要的规范和引导作用，构成了国际原子能和平利用事业健康发展的法制保障，它们既是“核电发达国家”，也是“核法律发达国家”。即使在福岛核电站事故中日本暴露了其中的一些不足，但是日本在安全利用核电领域中的法律体系、监管体制和核文化建设等方面也处于世界先进水平，仍有许多值得我们学习和借鉴之处。我国应结合自身的特点不断完善自己核电安全立法体系，因为有效完善的核电安全法律体制是中国以后核电产业迅速发展的一个重要保障。
1、核安全领域尚没有核能利用的基本法，应尽快出台《原子能法》。
中国目前尚未制定没有制定核能利用的基本法——《原子能法》，《原子能法》作为核能利用领域的基本法，其制定一直备受社会各方面关注。北京大学汪劲教授接受记者采访时表示说，（中国）核法律法规体系远未健全完善，最核心的问题是没有核领域的基本法，制定《原子能法》，确立核事业在我国经济社会发展中的战略地位，明确核事业的发展方针、基本政策和管理体制，明确政府、企事业单位的责权利，保障核事业的安全、可持续发展，这是国家的责任所在。我国在2007年《能源法》（征求意见稿）中已经明确将核能纳入能源法的调整范围，并对适用于包括核能在内的能源利用进行了相应的制度建设，且对核能利用做出了单独的规定。《能源法》目前已列入2010年国务院立法计划一类项目。
在中国现有能源法框架体系内，进行单独的核能利用立法是必要的，也是可行的。《原子能法》是中国境内所进行的原子能研究、开发和利用活动的基本法律规范，其主要调整对象是在中国境内进行原子能研究、开发、利用过程中所形成的各种各样的社会关系。其应当调整的内容包括铀产品、核燃料、核材料、放射性同位素的生产、经营与应用，以及核设施和核装置的建造和运营，此外还应当包括核安全、辐射防护、环境保护、核损害赔偿、核事故应急、核进出口等方面的相关问题。但是现有的直接涉及到核能利用的法律只有《放射性污染防治法》，但是该法侧重于规制放射性危害带给人类及环境的不良影响，而没有对核能的开发利用做出规定。此外，《清洁生产促进法》及《电力法》中提到了清洁能源、清洁能源发电的概念，也并未以明确的制度对核能利用进行规范。
另外，只有一部《中华人民共和国放射性污染防治法》，法律位阶普遍较低的一个后果是降低了执法权威性，监管部门在具体工作中时常遭到或明或暗的抵触，影响监管效果，同时降低了执法严肃性，政府和监管部门在审批或监管中，自由裁量度太大。
2、核电法律体系建设严重滞后，应结合产业链同步立法。
法律功能的发挥要通过法律体系结构来实现。在一国之内同一法域之中，法律体系呈现出纵横交错的特征。在单一制的国家结构中，为了维持法律体系的内在统一，不但各种法律在横向上要相互衔接，而且各种法律渊源在纵向上要保持协调，体系结构要完整。我国在核法律体系建设方面还非常薄弱。
原子能事业具有系统性特点，从开发到利用拥有一个完整的产业链。而我国目前的核法律体系未能全面覆盖整个核产业链，如我国对核电的关注较多集中在设计、建设等环节上，而对于末端的放射性废物处理问题重视不够，无法可依。
3、监管机构独立性和权威性面临挑战，需要重整。
国家核安全局是国家环保部的下属单位，也就是在环保部下面设“核安全管理司”，其独立性及权威性相对于核电发展的安全性和重要性而言远远不够。在日本福岛核事故中，尽管出现过重大应对过失，但日本有关核电站监管机构的运行做法仍然值得中国借鉴，负责全国核电监管的日本原子能安全委员会直接对日本内阁总理大臣负责，实际上这个安全委员会并不隶属于日本的哪个“省”（类似于中国的部委），它的职责是综合性的，不仅有监管运行电厂的职责，还有审批项目的职责。另外，例如保加利亚在部长会议之下设立了和平利用核能委员会，统一领导和贯彻国家的核能政策。因此，我国应当打破核安全管理主管机构较多，法律责任分配不清的弊端，整合核安全监管机构的职能，提高核安全监管的权威性与独立性。真正做到对核电安全的统一监管。
4、完善核电安全的各项法律制度。
目前我国核能安全已有法律规定可操作性不强，缺乏具体性规定，各制度散见各地，未有集中。原则性过强或者说可操作性不强是中国目前核能立法的普遍不足。例如，《民用核设施安全监督管理条例》第十五条规定，核设施的迁移、转让和退役必须向国家核安全局提出申请，经审查批准后方可进行。但是对于退役的含义、申请的要求和程序等都没有具体规定。原则性过强致使法律制度难以发挥应有的作用。
中国目前虽没有制定出台《原子能法》，但是众多的行政法规和规章中不难看到许多制度的零星分布。中国的核能利用法律体系要进一步发展完善，应从建立健全核能利用基本法律制度做起，其主要包括规划制度、核管制制度、放射性废物管理制度、辐射防护制度、核损害赔偿制度、法律责任制度等。就具体途径而言，应在现行法律规定的基础上通过废、改、立实现。
徐倩，山东德衡律师事务所执业律师，在公司法、保险法、金融担保、劳动、企业法律风险防范、非诉讼争议解决以及诉讼仲裁等领域具有执业经验。
曾经代理过大量信贷纠纷案件、劳动、侵权、合同纠纷等民事以及经济案件，并且处理大量非诉事务，具有为政府机构、企业等提供法律服务的执业经验。主要服务单位以及企业包括山东省人民政府国有资产监督管理委员会、青岛市人民政府国有资产监督管理委员会、中国建设银行股份有限公司青岛市分行、青岛百仕置业有限公司、青岛钟表总公司、南山担保有限公司、山东省企业信用担保有限公司等。徐倩律师在为客户单位提供法律服务期间，尽职尽责，专业细致，审核大量合同，出具法律意见书，并参与企业法律风险业务管理探讨；处理公司日常法律事务，出具法律分析报告书、尽职调查报告书，起草各种法律事务文件等。
