一、城市居民最低生活保障制度的定义        城市居民最低生活保障制度,是以保障城市居民基本生活为目的，由当地政府根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、合理的确定当地最低生活保障标准，对于收入低于保障标准的人员由政府给予差额补助的一种社会救助制度，是在我国目前条件下有中国特色社会保障体系的一项重要内容。[1] 二、城市居民最低生活保障制度的重要意义        随着我国城市化进程的不断加快，我国城市人口的数量也不断上升。据统计，到2010年底，我国将有一半的人口居住在城市，这是一个相当惊人的数字。城市人口不断增多的同时，城市贫困人口也呈上升趋势，且上升的速度极快。据估计，我国至少有一亿城市人口生活在低保线附近，占城市人口的15%以上，是10年前的10倍。        因此，推行城市居民最低生活保障制度，保证城市贫困人群的最低生活，可以缓和社会矛盾，维护社会稳定，保证改革开发和经济发展的顺利进行。        另外，建立和完善城市居民最低生活保障制度，也是建立健全社会主义社会保障体系的需要，对于完善我国整个社会救济制度也是至关重要的。 三、城市居民最低生活保障制度的发展阶段[2]        我国的城市居民最低生活保障制度始创于1993年，至今已经有17年的历史，历经三个阶段。 （一）始创阶段        这一阶段是从1993年至1997年。随着改革开放的展开，我国原有的绝对平均主义的分配方式逐渐被打破，而当时的社会救济制度并不能适应新时期的城市社会救济工作的需要。在这种情况下，上海率先在全市范围内实施城市居民最低生活保障制度，获得了民政部的认可。随后全国其他城市相继开始建立类似的制度，至1997年全国已经有200个以上的城市建立了城市居民最低生活保障制度。 （二）推广阶段        这一阶段是从1997年至1999年。1997年，国务院下发《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，全面推广城市居民最低生活保障制度，并明确了建立制度“三步走”的时间表。 （三）完善阶段        1999年，《城市居民最低生活保障条例》开始施行，对城市居民最低生活保障制度的保障原则、保障对象、管理部门及职责、资金来源及管理、保障标准的确定及调整、审批程序、城市最低生活保障金的发放及监督等相关内容作了比较明确的规定，使我国城市最低生活保障工作进入了法制化的轨道。 四、城市居民最低生活保障制度的原则        《城市居民最低生活保障条例》第三条规定，城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。从《条例》的规定来看，主要有以下几个原则： （一）全民覆盖原则        《条例》第二条规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这一规定确立了城市居民最低生活保障制度的全民覆盖原则，明确了这是人人都享有的平等权利。当然，农村人口也应当享有这种权利，但是考虑到我国城乡差距很大，且农村人口多数有地有房，在一般情况下能够保障温饱，因此我国目前仅在城市中实行最低生活保障制度。 （二）政府保障原则        市场经济虽然促进了经济的发展，但也导致了贫富分化，而保障贫者的基本生活，仅靠市场自身是不可能的，这就需要政府承担这个责任。《条例》第四条也作出了规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。 （三）最低生活保障原则        社会保障水平应当与社会经济发展水平向适应。如果保障水平不足，则起不到应有的作用，而保障水平过高，又不利于调动劳动者的积极性。因此，《条例》第六条规定，我国的城市居民最低生活保障，仅仅是保证最基本的生活需要。 （四）法制化原则        我国目前正努力建设社会主义法治社会，法制化是必然的趋势。目前我国仅有的一部《条例》是远远不够的，而各个地方立法机构制定的实施细则不但内容各不相同，立法水平也有高有低，这就需要国家尽快进一步制定相关的法律法规，为城市居民最低生活保障制度的具体实施提供法律依据。 五、城市居民最低生活保障制度的特点 （一）对象的限定性        城市最低生活保障制度的救济对象有严格的范围限定，只有在个人或者家庭收入低于国家或者地方政府制定的标准时，才能够成为保障对象。 （二）管理的动态性        由于被救济对象的经济状况处在不断的变化之中，因此应当实行动态的管理制度，有进有出，曾经的保障对象由于经济状况的变化可能丧失保障资格，曾经不属于保障范围的对象也可能进入保障范围。 （三）保障水平的有限性        根据相关规定，城市最低生活保障制度保障的是个人或者家庭的基本水平的生活，如食物、衣服、住房、水电气等生存所需的基本方面，甚至包括未成年人的义务教育。但交通、文化娱乐、社会交往等费用不在保障的范围。 （四）资金来源的可靠性        《条例》第五条规定，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。这样就使城市最低生活保障制度的全面实施有了稳定可靠的资金保证，减少了救济工作的不确定性，避免了救济的随意性，把城市贫困人口的最低生活保障纳入法制化的轨道。 六、现行城市居民最低生活保障制度存在的问题        我国现行的城市居民最低生活保障制度虽然日趋完善，但仍然存在许多亟待解决的问题，主要有以下几点： （一）保障制度的法理基础尚不明确        最低生活保障制度是社会保障体系的重要组成部分，而社会保障体系的基础和前提即为公民的生存权保障思想，即国家和政府应当为公民保障最基本的生存的权利。然而，我国《宪法》中并没有明确规定公民的生存权和国家的最低生活保障义务。        《宪法》第十四条规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。从《宪法》中看，公民获得物质帮助的前提条件是“年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下”，这种对受保障条件的列举式规定容易产生一种认识倾向，即不符合上述规定，却又陷入生活困境的公民，如有劳动能力却陷入生活困难的下岗失业人员、进城务工人员、农民等，无法根据此条的规定享有获得物质帮助的权利。因此，《宪法》的规定存在一定的缺陷，只考虑了传统的弱势群体，却并未考虑由于社会主义市场经济发展而产生的新的贫困群体。 （二）保障范围存在漏洞        随着我国户籍制度改革的深化，大量农村人口转为城市人口，其中有不少贫困居民应当享受最低生活保障，而产业结构调整、国有企业改制也导致大量的下岗职工出现，城市中未就业的困难家庭也需要进入保障范围，需保障群体的不断扩大，而保障制度却未能进行相应的调整，致使部分符合保障条件的城市贫困居民没有被纳入最低生活保障范围，这在国有企业下岗职工方面表现的最为明显。        国有企业下岗职工的下岗职工基本生活保障与失业保险不能完全落实，导致城市居民最低生活保障与前两个保障衔接存在问题。按规定，下岗职工基本生活保障费由再就业服务中心发放，但多数国有企业的下岗职工未能进入该中心，领不到基本生活费，而他们与企业的劳动关系不能及时解除，导致无法享有失业保险和城市居民最低生活保障，导致三个保障制度均不能为他们提供服务。同样，大量农转非人口和新生贫困人口也未能纳入城市居民最低生活保障，因此我国保障制度在保障范围上存在漏洞。 （三）保障资金不足        随着保障对象范围不断扩大，保障资金的需求将大幅增长，保障资金的不足更加显现出来。虽然《条例》规定保障资金由地方政府财政预算支出，但具体如何支出，支出多少，没有相关的规定，导致在执行过程中已落实的保障资金十分有限，列而不支的情况十分普遍。另外，对资金的使用计划和方案缺乏相关规定，导致腐败滋生，使有限的资金也不能真正落实使用。        此外，保障资金的地区差异也是很大的问题。东部地区经济较发达，居民收入相对较高，需保障对象比例较小，而这些地区财政状况较好，能够拿出更多的资金来保证保障制度的开展；西部地区经济相对落后，居民收入相对较低，需保障对象比例较大，而这些地区财政状况较差，不能拿出资金来保证保障制度的开展。这就形成了一个悖论，需要资金多的地区没有足够资金，需要资金少的地区反而有足够资金，因此在保障资金的结构上也存在很大的不平衡。 （四）保障标准不够合理        《条例》第六条规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。现行制度主要是针对绝对贫困设计的，实际确定的标准较低，使得救助范围大大缩小。目前的救助标准只能解决基本的温饱，在就业、医疗、教育、住房、交通等方面的救助极少，如果长期坚持这种过低的保障标准，这项制度就只能变成一个维持消除绝对贫困的消极救济机制。        另外，未明确规定救助的种类、范围及方法。从《条例》关于最低生活保障的标准确定中可以看出，这里涉及日常生活救助、住房救助及教育救助三项内容。但是，除上述条款之外，在条例中并未对救助的种类及范围进行明确的分类及细化，形式上主要是单一的生活救助。实践中，最低生活保障对象的医疗救助、教育救助、住房救助等问题日益突出。《条例》关于最低生活保障的方法也是由第八条笼统规定为“城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物”。何谓“必要”并未进行具体规定，缺乏必要的监督制约机制。据调查表明，有些城市采取一律给付实物的方式，给粮油部门处理低质粮食提供了可乘之机。[3]        最为严重的是，将体现最低生活保障受给权之重要内容的城市居民最低生活保障标准的制定权赋予地方政府，这将对保障公民的基本权利产生不利影响。实践中，有些地方政府规定，申请低保的居民家中有吸毒、赌博成员等情况的，不能领取低保金。这种将道德性因素作为是否提供最低生活保障的实质要件的作法，与生存权保障的无差别平等原则是格格不入的。再如，我国不少地方的“最低生活保障工作规范”或“最低生活保障实施细则”中，对救助对象的生活方式规定得事无巨细，如不能购买空调、冰箱，家庭电话月费用不能达到当地城市低保标准５０％以上，不能安排子女自费择校就读或出国留学等。这种将申请低保金与选择自己生活方式的权利对立起来的作法，是无视救助对象权利的表现，违背了平等原则。[4] （五）管理机制不够健全        一是保障对象申请资格审查工作不够规范。对保障对象资格申请的审查，主要是收入的合适，是十分突出的难题，实践中主要采取入户询问、走访邻居、工作单位等方式进行，缺乏详尽的调查指标，致使调查结果的真实性、可靠性不佳。        二是保障对象监督不严密、缺乏动态监管。对保障对象的收入情况、享受标准、时间等情况主要通过群众举报监督，其效果难以得到保证。        三是对保障制度的实施缺乏监督，出现了很多问题，另外社会救助的信息不够公开，尤其是保障标准的制定和保障资金的使用情况等信息都不够公开，使监管不利        四是法制不健全，《条例》的实施虽然在法制化轨道上迈出重要一步，但是相关法律法规还不完善，具体规范性和可操作性的法规性文件或实施细则有待完善，只有进一步立法，才能从根本上保证城市居民最低生活保障制度的权威性和连续性。 七、对城市居民最低生活保障制度的建议 （一）进一步增强全社会最低生活保障的宪法权利意识。        公民生活陷入贫困状态时，平等地享有向国家请求最低生活保障的权利。最低生活保障的对象是弱势群体，受教育程度较低，因此，这种权利意识的普及和宣传工作更为重要。作为国家或政府，尤其是从事最低生活保障行政实务的国家工作人员，更应树立保障公民基本权利意识，即公民获得最低生活保障是基于宪法赋予的权利，不能简单地将最低生活保障看作是国家或政府的送温暖活动，要彻底清除社会救助的慈善、恩惠思想。 （二）制定科学合理的保障标准。        社会救助的目标在于保障救助对象享受当地最低水平的生活，因此要科学地确定当地居民基本生活必需品的种类和数量，并按照当地市场物价水平，作为制定最低生活保障标准的主要依据。同时根据当地经济发展水平、社会平均工资、物价水平及财政承受能力适时调整，采取小步快调办法，使救助对象的基本生活得到保证并分享社会发展成果。 （三）多元化筹集资金，为保障制度提供资金保证。        确定了最低生活保障对象和标准，就要有充足可靠的资金来源作保证，否则最低生活保障制度就难以实施。目前最低生活保障资金主要由地方列入财政预算解决，由于受财政状况影响，尤其是困难地区财政预算刚性支出项目和内容较多，难以全部满足低保资金需要。为此：一是加大中央和省财政对困难市、县转移支付力度，帮助困难市、县实现“应保尽保”；二是加大对社会高收入人群的个人所得税征收力度，并将其税收的一定比例，纳入城市居民最低生活保障制度的专项资金；三是加大福利彩票的销售力度，从筹集到的社会福利基金中划出一定比例用于补充最低生活保障资金；四是鼓励社会组织和单位、个人为保障金提供捐赠、资助，充实最低生活保障资金。[5] （四）实行积极的低保政策，从根本上解决贫困问题。        积极的低保政策，就是在对低保对象进行社会救济的同时，积极帮助他们提高就业技能，实现就业，增加经济收入。“输血式”的救助方式是低层次的，不能从根本上解决问题，要从根本上解决贫困问题，必须大力发展经济，采取一定的配套措施，实行“输血”与增强“造血功能”并举。政府有关部门要主动关心低保对象的就业状况，对无就业技能的，要对他们免费进行有关技能培训，增加他们就业的机会；对有劳动能力或有一技之长的，要通过职介所等机构，帮助他们寻找工作岗位或推荐就业；对从事个体经营或社区服务的，要依照有关规定，减免有关规费，帮助他们克服困难，渡过难关。此外积极通过购买就业岗位和灵活就业等措施，促进就业，从而增加贫困家庭收入。 （五）完善相关制度的衔接。        最低生活保障制度是社会保障体系中最后一道“防线”，这一制度的完善需以职工最低工资制度、养老保险、失业保险等社会保障制度的逐步完善为前提。只有建立、健全这些制度，才能有效防止贫困面的扩大，减轻最低生活保障“防线”的压力并让其有效地发挥作用。因此，建立城镇居民最低生活保障制度要与其他社会保障制度搞好衔接。        总之，只有将最低生活保障制度法律化，进一步制定与最低生活保障制度相关的法律法规，才能真正完善城市居民最低生活保障制度，使公民的生存权保障落到实处，维护法律和宪法的尊严，从而实现真正意义上的社会公平与正义。        刘锡富律师自从事律师服务工作期间，工作勤奋努力，扎实肯干，积极钻研业务，始终把当事人的利益放在首位，处处为当事人着想，维护当事人利益。在诉讼领域，协助部门主任承办数十起法律事务，涉及房地产与建设工程、知识产权、公司、劳动争议等领域。在非诉法律顾问领域，协助部门先后为青岛环海集团公司、青岛鹏利南华商业发展有限公司、太平人寿保险有限公司青岛分公司等单位提供法律顾问服务工作，积累了丰富的法律风险防范实践经验。