前言
2021年，作为中国第二个百年奋斗目标和“十四五”的开局之年，“城市更新”首次被写入政府工作报告，提到前所未有的高度，成为全国关注的热点。
这是因为，截至2020年底，我国常住人口城镇化率达63.89%，城镇化正式开启下半场。按照国际经验，下半场的城镇化，将面临城镇化问题的集中爆发期，在我国首当其冲的是土地资源稀缺带来的发展约束。而城市更新作为破解资源约束、实现可持续发展的重要手段，将势不可挡地成为中国城镇化下半场的“主角”。
由于城镇化进程和发展基础差距较大，我国不同城市在城市更新的深度、广度和多样性方面存在较大差异，各地城市更新情况普遍受到当地城市总体战略目标、市民需求偏好以及政策完备程度等诸多因素的影响，但随着全国城镇化进入下半场，我国城市更新由原来的拆建类项目为主，逐渐演化为目前整治类项目为主、改建类项目为辅，即加强修缮改造，注重提升功能，增强城市品质和人居环境质量。
而整治类项目以老旧小区改造、历史文化街区改造为代表，为了了解该类工作中的法律风险，我们对既往该类项目多发的法律问题和纠纷进行收集、汇总、研究、分析，找出问题、分析风险、防患未然，以期对现阶段城市更新和城市建设工作高效、有序的推进有所助力。
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一、现阶段城市更新工作重点任务
2020年4月13日，国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知(发改规划〔2020〕532号)，提出“十四五”期间要加快推进城市更新：改造一批老旧小区，完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。改造一批老旧厂区，通过活化利用工业遗产和发展工业旅游等方式，将“工业锈带”改造为“生活秀带”、双创空间、新型产业空间和文化旅游场地。改造一批老旧街区，引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费升级载体，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。改造一批城中村，探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式。开展城市更新改造试点，提升城市品质和人居环境质量。
2020年7月20日，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)，明确城镇老旧小区改造任务，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户;到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制;到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。
2021年8月，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)总思路为：以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。
2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》(建办科函〔2021〕443号)发布第一批21个试点更新城市名单，明确通过试点城市的更新，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法。
在国家大力提倡和推动城市更新的大背景下，各地方政府纷纷出台相关政策，加快推进城市老旧小区改造，社会各界对城市更新的关注度也空前提升，城市更新在全国拉开了帷幕。
根据前述国家层面的政策文件，以及各地出台的相关规范性文件、改造行动方案可知，在城镇化的下半场，我国更加注重生态文明建设与以人民为中心的国家治理体系建设，出台了棚户区改造、老旧小区改造等一系列城市更新的相关政策，2020年10月通过的“十四五”规划建议中，明确提出实施城市更新行动，将城市更新提升到远期战略规划的地位。并且，在十四五整体规划的基础上，国家针对城市更新出台了相关重点政策和实施细节，从中可以看出，现阶段国家城市更新的重点是老旧小区、老旧街区改造项目，其中就包括居民小区和历史文化街区。
那么老旧小区、历史文化街区改造过程中多发的纠纷有哪些，审判实践是怎样的?我们通过以下第二、三部分向大家展示。
二、老旧小区改造常见法律纠纷及审判实务
我们以“老旧小区”“改造”“城市更新”分别组合为关键词,通过Alpha和威科先行数据库检索老旧小区改造过程中的常见纠纷,民事案由共检索到案例1200余个,其中最高院案例3个，高级法院案例9个，中级法院案例300余个，基层法院案例800余个;行政案由共检索到案例200余个，其中最高院案例1个，高院法院案例30余个，中级法院案例90多个，基层法院案例100余个，专门法院案例20余个。
经过数据分析，我们发现案件类型主要涉及民事案件、行政案件、刑事案件、执行案件和国家赔偿案件，其中以民事案件数量居多，占比高达76.2%，其次是行政案件占比达16.13%，刑事、执行、国际赔偿案件数量较少。
以下将占比较大的民事纠纷和行政纠纷案例分述如下：
(一)老旧小区改造常见民事法律纠纷及审判实务
老旧小区改造中民事纠纷大多为城市更新改造项目合作合同纠纷、老旧小区改造费用承担纠纷、个别业主阻碍工程实施引发的纠纷、租赁合同纠纷，以及因改造工程质量问题引发的纠纷等。
1、就城市更新项目进行合作的各方，因一方未取得城市更新主体资格或项目未纳入城市更新项目(未能立项)而发生的纠纷
该类纠纷总体来看虽与城市更新相关，但纠纷类型仍然属于合同纠纷。对合同有效性的判决仍以是否存在法定无效情形为标准，而项目未纳入城市更新项目，究竟属于不可抗力、政府原因还是属于一方违约，需要根据不同事实、不同原因进行判断.通常，若系因一方不作为导致未能或迟延纳入城市更新项目，则应认定为一方违约;而如因政策变动或政府规划调整等致使项目无法立项，则可认定为不可归责于任何一方的原因，不属于违约情形。
详见：(2019)最高法民申2578号;(2019)粤03民终1337号;(2014)深中法房终字第1871号等。
2、老旧小区改造费用由谁承担发生的纠纷
此类纠纷分为在改造工程委托人(招标人)与受托人(中标人)间发生的纠纷，和业委会或物业公司与业主发生的纠纷两类。
老旧小区改造资金来源较为复杂，有的为产权人自费改造项目，有的为政府出资改造项目，也有的为社会资本参与改造项目，亦有多元(多方资金合作)合作模式。不同资金来源的改造项目，最终承担改造费用的责任主体不同，但在具体案件中，仍应首先判断纠纷的类型，若为改造工程委托人(招标人)与受托人(中标人)间发生的纠纷，则应遵循合同相对性，由委托人或招标人支付费用;若为业委会或物业公司与业主发生纠纷的案件，通常是产权人自费改造项目， 该类纠纷在老旧小区改造中较为常见，一方面有些业主不同意改造，但民主决议程序通过了改造的意愿表决和改造方案，持不同意意见的业主常常拒交费用;另一方面，部分业主虽然同意改造，但对费用承担有异议，亦不积极支付费用;另有部分案件，有关改造方案未经业主大会依法表决通过，业主拒不缴纳改造费用。
此类案件如何判决，通常视有关改造方案是否经业主大会或业主代表大会依法表决通过而定。若改造方案业经民主表决通过，对因小区公共区域及公共设施的改造和维修需求发生的费用，业主应当承担，垫付款人向未付款业主追偿，或物业公司要求业主缴纳或补足维修基金，一般会得到支持。但若改造方案未经民主表决程序，或表决未通过，则业主不承担有关费用。
详见：(2020)川07民终295号;(2018)粤03民终14013号;(2014)一中民终字第7758号;(2021)鲁01民终11713号;(2015)二中民终字第10339号。
3、老旧小区改造项目中，个别业主阻碍工程实施的责任承担纠纷
老旧小区改造项目中，常见业主大会或业主代表大会表决通过同意增设电梯，业委会已与施工单位签订施工合同并支付了定金或首期工程款后，因某业主坚决不同意加装电梯并阻碍施工单位实施工程，致使工程迟迟不能开工，甚至导致施工单位因合同无法履行而解除合同;亦有更换窗户、上下水改造等工程实施过程中，部分业主不予配合且为达阻挠施工之目的与施工人员发生肢体冲突情形，引发侵权纠纷。
对此类案件，司法实践普遍认为老旧小区的改造系为提升改善老旧小区房屋居住品质及环境，在改造施工过程中需要全体住户的理解与配合，因个别业主阻碍造成工程延滞的损失，其应承担赔偿责任;个别业主为阻碍工程施工发生肢体冲突事件，由侵权行为实施方对被侵权方承担责任。
详见：(2021)鲁01民终512号;(2016)京02民终11083号。
4、因租赁房屋被纳入城市更新项目导致租赁合同不能履行、租房不能进行公司注册等，是否属于不可抗力?
该类纠纷亦很多见，大部分案例认为因老旧小区改造这一客观事实导致租赁合同解除，不可归于合同任何一方，双方互不承担违约责任。但有案例认为双方合同中并未明确约定涉案厂房纳入城市更新改造范围属于导致双方合同不能履行的不可抗力情形，一方不能以出现不可抗力为由主张解除合同，但若租赁合同约定房屋纳入改造项目为可以终结本合同的“不可抗力”情形，出租人有权根据合同约定行使单方解除权;亦有案例认为出租人隐瞒了案涉房屋纳入老旧小区改造项目的情况，导致承租人无法注册公司，属于出租人根本违约。
详见：(2016)京01民终6926号、(2017)京02民终11159号、(2019)粤01民终4080号;(2016)粤03民终2110号;(2019)沪01民终9772号;(2021)粤04民终1660号。
5、老旧小区改造工程若有质量问题，业主行使权利引发的纠纷
老旧小区改造通常包括改建或扩建工程，是工程就难免有质量问题，那么在出现质量问题的情况下，有关业主如何维权才是理性的?能因水、电管线工程问题拒交水电费吗?能因其他工程问题要求拆除改建的设施吗?
老旧小区改造作为一项惠民工程，对大多数业主存在利好，居民应予以理解并支持，在惠民工程竣工验收合格后，业主对工程存在质量问题可请求施工单位在维保期内维修，司法实践中一般不支持其要求拆除并恢复原状的诉求;水电改造工程出现问题，业主不能要求返还或拒交水、电费，而是应当要求施工单位维修。
详见：(2020)苏11民终3768号;(2018)鲁09民终3472号。
(二)老旧小区改造常见行政法律纠纷及审判实务
老旧小区改造中常见的行政纠纷多为行政许可纠纷、行政行为合法性纠纷、行政征收纠纷、拆违行为合法性问题等。
1、业主要求撤销行政许可纠纷
比如政府审批加装电梯项目。政府下发加装电梯项目确认书，低楼层业主认为对其权利造成侵害，要求撤销行政许可的纠纷。该类纠纷，政府在审批项目时应严格按照现行法律规定依法处理，同时也兼顾利益平衡原则。以加装电梯项目为例，如果已充分考虑加装电梯不可避免会对低楼层住户产生影响，从而采取北面安装、茶色玻璃避光等措施尽量减少通风、采光、隐私、噪音等对低层住户影响、保障低楼层住户的合法权益的，政府作出加装电梯项目确认书的行为符合法律规定，不应撤销;反之，若政府在审批项目时未充分考虑低层住户的诉求和利益，导致项目有关问题超出法律规定标准，严重影响低层住户居住和生活的，则其行政许可应予撤销。
详见：2020年度南通行政审判十大典型案例之四。
2、行政行为合法性纠纷
政府增设许可条件，以申请行政许可项目不满足其增设的条件为由不予许可或撤销许可，业主主张确认其行为违法或撤销其行为的纠纷。同为加装电梯项目，有案例显示，政府在办理规划许可和施工许可时要求申请人提供小区无违章建筑的证明，否则不予办理规划许可和施工许可，或对已办理的，通知给予撤销。审理法院认为，将“无违章建筑”作为实施增设电梯许可的条件，属于将违章建筑的处理与规划许可不当牵连，有违依法行政的基本原则，属于在法律规定的许可条件以外增设新的许可条件，增加了申请人的法外义务，行为违法，行政机关以此为由撤销已做出的行政许可不当，应予纠正。
详见：江苏省常州市中级人民法院发布2021年度十大典型案例之三。
3、拆违行为合法性纠纷
拆除违章建筑是老旧小区改造的一项重要内容。政府执法部门通常会在小区内张贴限期拆除违建的《通知》，内容一般是要求社区居民在老旧小区改造工程中积极配合拆除违建，是对全体住户提出的具有共性的要求，主要为宣传或倡导作用。但若《通知》明确具体某户需限期拆除，则属于具体行政行为，具有可诉性。
司法审判中，对于有具体针对某人某户的《通知》是否违法或是否应被撤销，关键看所涉建筑是否为违章建筑，若属违章建筑，则占有、使用人负有拆除义务，以消除违法状态;但若不属于违章建筑，则《通知》明确责任其限期拆除显然是违法的，应当撤销。
详见：(2021)苏06行终49号案。
三、历史文化街区改造常见法律纠纷及审判实务
我们以“历史文化街区”、“历史建筑”、“城市更新”为关键字,通过Alpha数据库检索最高人民法院和北、上、广以及陕西、天津、山东等省院和基层法院审理的历史文化街区改造相关的案例,民事案由共检索到案例49个,其中最高院案例6个,省级高院案例9个, 基层法院案例34;行政案由共检索到案例296个; 其中最高院案例42个,省级高院案例21个,基层法院案例233个。
由上述案例数据分布情况可知，历史文化街区改造中的纠纷以行政纠纷为主，并且大多集中在基层法院，争议类型主要包括政府信息公开、行政行为的可诉性与合法性、征收过程中的产权问题等。而该类改造中的民事纠纷与老旧小区改造中的民事纠纷基本一致，因此，在本章节我们仅对有代表性的行政案例进行归纳分析，具体如下：
1、关于撤销历史文化街区称号的行政行为是否具有可诉性争议
有些历史文化街区的隶属政府，综合考量各种因素，决定撤销该历史文化街区称号，该街区内的居民认为政府此行为对其利益产生重大影响，因此提起行政诉讼要求确认政府的该等行政行为违法或要求撤销政府的该等行政行为。
司法实践普遍认为，政府作出撤销历史文化街区称号的通知，并不直接设定行政相对人的权利义务，不属于行政复议或行政诉讼受理范围。
详见：(2018)最高法行申5828号案、(2018)最高法行申5828号、(2018)京02行初90号等。
2、政府改变历史文化街区内土地规划用途合法性纠纷
在司法实践中，部分地方政府存在未听取土地使用权人陈述、申辩意见，即通过地方政府编制的规划文件将尚在土地使用期内的土地调整土地用途的情况。虽然大部分省市的地方性法规中存在“历史文化街区核心保护范围内不得进行新建、扩建活动，但扩建必要的基础设施和公共服务设施除外”的规定，但但书部分亦规定了除外情形。有些地方政府即以扩建基础设施或服务设施为由，改变土地规划用途进行改建、扩建，此类活动极易引发纠纷。
司法实践中，法院会严格审查政府改变规划的程序合法性、正当性。若有程序违法情形，比如未依法对利害关系人进行专门性的告知，听取其意见保障其权利，则会被认定行为违法;若政府程序合法，所许可事项不违反法律法规的规定，则会认定其行为并无不当。
详见：(2018)粤20行初50号案、(2016)津行申17号案。
3、拆违行为合法性纠纷
在历史文化街区项目中，同样会有政府发布拆违公告或通知引发的纠纷，该类纠纷处理情况同老旧小区改造中该类案件的处理，这里不赘。
4、关于历史建筑保护的行政公益诉讼
实践中，国家及各地均出台了关于保护历史建筑的相关政策文件，若有违反该类规定，对历史建筑造成损坏的情形(如产权人或实际使用人未经依法申报审批的情况下违法施工，造成历史建筑的破坏)，地方检察机关有权以行政公益诉讼立案并向地方有关部门制发检察建议，并由当地政府配合整治工作。通常，检察机关会向有关主管部门制发检察建议，建议其依法履行行政监管职责，督促相关责任单位对被损坏的建筑编制修复整改方案并实施，检察机关和受理法院还会参与竣工验收，检视验收情况，确保历史建筑得到有效恢复。
详见：最高检发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例之八。
5、历史文化建筑产权归属引发的纠纷
因历史文化街区的建筑多历史悠久，导致大量历史建筑成为无主房、后来发展成公房。有时，历史文化建筑保护中心等国资背景的主体作为产权人，易与承租人产生纠纷,在历史文化街区保护改造中，面临腾退安置的难题。据了解，很多建筑被评价为文物之后，会由政府实施征收行为，但征收补偿并不多，在建筑物共有人之间、在产权人与实际占有人之间都容易引发分配纠纷。
在历史建筑保护部门要求实际占有人腾退建筑物的纠纷中，若实际占有人不能举证证明其占有使用该房屋的合法依据，则会判令其限期腾退房屋。
对征收补偿款的分配纠纷案件中，需结合各共有人之间有无约定、登记的产权人与各参与分配主体的关系、对建筑物占有使用的历史权源等因素，综合判定各主体分配比例。
详见：(2016)浙01民终7022号案、(2017)最高法行申6873号、(2021)粤01民终14014号等。
6、政府征收程序合法性引发的纠纷
历史文化街区改造中涉及大量历史建筑的征收，而征收目的是否符合公共利益、征收行为程序合法与否、或者补偿是否符合法律规定或被征收人预期常常在该类改造项目中引发纠纷。
对于征收目的是否符合公共利益，若被征收房屋所在街区已被政府批复同意确定为历史文化街区保护规划，并且符合当地国民经济和社会发展计划，则审判机关会认定征收目的符合公共利益需要。
关于行政程序问题，通常法院会严格依照法定程序进行审查，若行政征收程序合法，则会予以维持，若程序违法，则判令撤销或认定行政行为违法。
详见：(2018)最高法行申2624号、(2019)鲁10民终1449号、(2018)最高法行申2624号。
四、现阶段城市更新多发法律纠纷及防范建议
(一)现阶段城市更新多发法律纠纷类型
通过第二、三部分有关案例的归纳分析可见，在以老旧小区改造和历史文化街区改造为工作重点的当前阶段，疑难法律问题主要包括三大方面：一是政府行政行为或程序合法性问题，比如行政许可或不予许可的行为是否合法、是否可撤销，拆除违章建筑或对有关建筑物进行征收的程序或有关文件是否合法等;二是与城市更新或城市建设项目相关的合同纠纷，比如拟参与改造项目的主体之间的合作合同、委托合同等效力争议、违约纠纷，或被改造标的物承租人与出租方因标的物被纳入改造项目导致租赁合同的履行障碍或被解除等发生的争议，或者标的物被征收导致共有人之间、产权人与使用人之间发生的补偿分配争议等;三是因实施项目改造引发的纠纷，比如项目改造费用承担纠纷、业主因改造项目存在质量问题而拒交使用费或要求拆除引发的纠纷、以及个别业主不同意改造而进行阻碍引发合同违约问题或侵权赔偿纠纷等。
(二)本文提出风险防范建议的视角
在了解了当前城市更新工作重点任务、该等工作面临的疑难法律问题之情况下，还需明确，本文的研究目的是帮助城市更新和城市建设的实施主体提前预判风险、防范风险，因参与城市更新和城市建设的主体众多、法律关系复杂，因此，在提出风险防范建议之前，必须明确我们是站在哪个主体的角度来谈风险防范。
参与城市更新和城市建设的主体从其各自职责来看，主要分为四大主体：
一是政府，政府是城市的经营主体，是城市更新和城市建设的发起人，是政策制定者和实施城市更新及建设的监督者。
二是权利主体，权利主体指被改造项目土地或建筑的原产权人，包括社区业主或村民、商户和机构等，其有权对城市更新和建设表达自己的意愿，有权依法参与民意调查，参与有关民主表决事项的投票表决。
三是市场主体，指愿意参与城市更新和建设投资的市场资本方，或愿意承担城市更新和建设实施工作的开发商、施工人等。
四是运营主体，如物业服务企业、服务设施运营商等，是城市更新项目完成后的更新资源的支配主体、运营管理方。
(三)现阶段城市更新风险防范建议
1、政府应制定能够使本区内城市更新和建设工作落地的政策和制度
由于城市更新刚刚开启新的阶段，在法律法规没有细化规范到城市更新具体实施层面的情况下，目前各项城市更新工作的主要依据是政策。政策完备，则城市更新和建设有法可依，政策缺失，必然难以保障有序推进。
作为城市更新的主导者，政府应做好自上而下的法规政策和管理体系建设，在不违反上位法、顶层政策的前提下，结合本区实际，制定能够落地和具体实施的政策体系，包括各种改造模式的流程指引、报批报规具体程序、多元主体的利益关系、市场主体参与办法及资金回报模式，以及涉及行政许可、行政审批等事项的指引等，让所有参与城市更新和建设的主体有法可依、有章可循，让所有政府部门及其工作人员能够依法行为、高效作为。
2、政府各部门应严格依法行政和作为
从以往多发纠纷及纠纷类型可知，政府部门行政行为瑕疵、不合法、违反上位法等是造成行政纠纷的主要原因，因此，在政策体系搭建完成后，依法行政和作为是防范行政类纠纷的最重要的措施，能够避免绝大多数行政纠纷。
那么政府部门和其工作人员如何做到依法行政?
首先，应当对于所负责的行政事务相关的法律法规、规范性文件以及本部门制定的操作指引等系统学习、精熟于心，并做到认真、负责，既要精准掌握有关文件的规定，又要真正领会文件的精神，能够针对不同情况，灵活运用政策法规履行职责。
其次，应当做好角色和职能定位，工作做到无私、透明。现在国家提倡服务型政府，与传统的管制型政府相比较，服务型政府突出强调“公民本位、权利本位、社会本位”的价值理念，强调转变政府职能，寓管理于服务，为社会和公众提供满意的公共服务和公共产品。在城市更新和建设中，因涉及广大民众的利益，要打造现代化宜居城市，必须重视群众的利益和诉求，政府部门应转变角色和职能定位，积极服务于各参与主体，真负责、多交流，真正做到无私、透明，必然能够实现春风化雨。
最后，应切实做到依法行政。政府通过依法行政提高治理水平，依靠法治建设推动公共服务的体制和机制创新，将政府服务纳入法治轨道，使政府服务行为成为法律义务。政府及其工作人员遵循特定的行政程序、在法定的范围内依法行事，依照法定的程序履行责任，既不失职又不越位。政府的服务职能定位明确，服务内容透明公开，服务高效廉洁，接受人民群众的监督和问责。由于制度完善，政务公开，流程简化，减少了权力寻租和贪污腐败，从而提高了政府效能，增强了执政能力，必然能够减少行政矛盾和争议。
3、聘请专家和法律服务团队
政府应当为城市更新指挥部有偿聘请专家、法律服务团队为其提供专业服务。
以上为本文作者通过研究既往案例，梳理出重点法律问题，并站在特定主体角度提出的风险防范建议，相信在依法治国、依法行政的大背景下，我们的城市更新和城市建设一定能够有序开展，稳步推进。