2022年4月29日，湖南长沙望城区发生居民自建房倒塌事故，据官方通报，有关检测公司出具了虚假的房屋安全鉴定报告，相关责任人员已被警方控制。其实，即使不存在出具虚假报告的情况，未经许可、违反法律、法规规定私自对房屋进行建设、改造，本身就涉嫌构成行政违法，将面临行政处罚，行政机关也有责任予以查处。在此，笔者结合有关法律法规的规定和多年的实务经验提出个人意见，仅供参考。
一、关于建筑活动的界定
《中华人民共和国建筑法》(1998年3月1日生效，2019年修订)第二条第二款规定，建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。《建设工程质量管理条例》(2000年1月3日生效，2019年修订)第一、二条规定，该条例根据《建筑法》制定，凡在我国境内从事土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程的新建、扩建、改建等有关活动，必须遵守法律法规的规定。可见，建筑活动范围广泛，各类房屋的新建、扩建、改建和与其配套的线路、管道、设备的安装及装修工程都属于建筑活动的范围。
二、建设的许可与违法处罚
《中华人民共和国城乡规划法》(2008年1月1日生效，2019年修订)第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。通过这两条可知，建筑活动在城区内如果未取得规划许可或者未按照规划许可的规定进行建设，则县级以上地方人民政府城乡规划主管部门(因机构改革，实务中通常情况下是综合执法局)有权责令停止建设，对于可以改正的限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;对于不能改正的应限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，不能改正的无论是拆除还是没收，都可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。而在乡、村庄规划区内进行建筑活动如未取得规划许可或者未按照规划许可的规定进行建设的，乡、镇人民政府应当责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，乡、镇人民政府可以依法拆除。
《建筑法》第七、六十四条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。《建设工程质量管理条例》第五十七条规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。结合这三条的规定可知，建筑活动不仅要有规划许可，还需要有施工许可，而未取得施工许可或开工报告未经批准的，县级以上人民政府建设行政主管部门(通常是住建局)应责令停止施工，限期改正，并处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。
三、装修涉及的建筑主体和承重结构
建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等。承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。
《建筑法》第四十九、七十条规定，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案;没有设计方案的，不得施工。涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程擅自施工的，责令改正，处以罚款;造成损失的，承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建设工程质量管理条例》第六十九条规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款;房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。
通过上面的阐述可知，墙体属于建筑主体，承重墙体属于承重结构，建设单位装修过程中涉及墙体尤其是承重墙体变动的，应有设计方案，否则擅自施工的，住建局应当责令建设单位改正，并处50万元以上100万元以下的罚款。而房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，住建局也应当责令其改正，并处5万元以上10万元以下的罚款。此外，还需要注意的是，擅自改变建筑主体和承重结构造成损失的，应承担赔偿责任，构成犯罪的，将被追究刑事责任。
四、涉及住宅装修的特殊要求
《住宅室内装饰装修管理办法》(2002年5月1日生效)第五、六、三十八条规定，住宅室内装饰装修活动，未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，禁止变动建筑主体和承重结构;禁止扩大承重墙上原有的门窗尺寸，禁止拆除连接阳台的砖、混凝土墙体及其他影响建筑结构和使用安全的行为。未经批准，不得搭建建筑物、构筑物，不得改变住宅外立面，不得在非承重外墙上开门、窗。否则，城市房地产行政主管部门可责令改正，并对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。由此可见，装修人或装修企业在住宅装修过程中如有扩大承重墙上原有的门窗尺寸、拆除连接阳台的砖、混凝土墙体、未经批准搭建建筑物、构筑物、改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗等行为的，城市房地产行政主管部门(通常是房管局)应当责令改正，并应对装修人和装修企业分别处以相应数额的罚款。
此外，《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九、四十条还规定，未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《中华人民共和国城乡规划法》及相关法规的规定处罚。装修人或者装饰装修企业违反《建设工程质量管理条例》的，由建设行政主管部门按照有关规定处罚。可见，对于住宅的装修，如违反规划，则可由综合执法局对装修人和装修企业进行处罚;如擅自改变建筑物的建筑主体和承重结构，则可由住建局对装修人和装修企业进行处罚。
五、改变建筑物性质的许可和违法处罚
《民法典》(2021年1月1日生效)第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。2007年10月1日生效的原《物权法》有相同规定。因此，业主将住宅改变为经营性用房，从相邻关系的角度考虑，应当经有利害关系的业主一致同意;从行政管理的角度考虑，应当经行政许可。在此，笔者结合山东省及淄博市的有关规定就行政许可事宜做出分析。
《山东省城乡规划条例》(2012年8月1日生效，2018年修正)第五十五、七十四条规定，已经建成并投入使用的建筑物、构筑物不得擅自改变建设工程规划许可证规定的使用性质。确需改变的，应当向城市、县城乡规划主管部门提出申请，由城乡规划主管部门按照有关法律、法规及本条例规定的程序办理规划许可变更手续。未经城乡规划主管部门批准，擅自改变已经建成并投入使用的建筑物、构筑物使用性质的，由城乡规划主管部门责令限期改正，处三万元以上十万元以下的罚款。由此可见，在山东省范围内，业主将住宅改变为经营性用房的，应当办理规划许可变更，否则擅自改变的将由综合执法局责令限期改正，并可处以三万元以上十万元以下的罚款。
地方性规范性文件对上述情况有更加详细的规定。例如，《淄博市市容和环境卫生管理办法》(1994年10月13日)第三十七条规定，未经批准改变临街房屋使用性质、破墙开店、搭设棚房、改建阳台的，由市容和环境卫生行政管理部门及公安、城市规划、工商行政管理、环保等部门，按照各自的职责范围给予批评教育、警告、责令改正，并可处以100元以上500元以下罚款。《淄博市物业管理条例》(2021年12月1日起施行)第五十九、八十三条规定，物业服务区域内禁止损坏房屋承重结构、主体结构，禁止将卫生间改在下层住户客厅、厨房、卧室、书房的上方，禁止下挖建筑物内底层地面，禁止擅自改变门窗位置等违反房屋装饰装修规定的行为;禁止违章搭建建筑物和构筑物，禁止破坏或者擅自改变房屋外观等违反规划规定的行为。否则，公安、住房城乡建设、市场监管、人防、城市管理等部门和消防救援机构按照各自职责，依据有关法律、法规的规定的规定，可对业主、物业使用人或者物业服务人予以处罚。
六、有关单位的报告、配合职责及主管部门的查处责任
在此，笔者还是以山东为例。《山东省城乡规划条例》第六十七条规定，乡、镇人民政府、街道办事处对城乡规划主管部门或者其他有关部门依法查处本辖区内违法建设的行为，应当予以配合。居民委员会、村民委员会、物业服务企业对本区域内违反城乡规划的行为，应当予以劝阻，并及时向城乡规划等部门或者乡、镇人民政府报告。可见，该条要求居民委员会、村民委员会、物业服务企业对本区域内违反城乡规划的行为予以劝阻，并要求这些单位及时向城乡规划等部门或者乡、镇人民政府报告。而乡、镇人民政府、街道办事处应配合城乡规划主管部门或者其他有关部门依法查处本辖区内违法建设的行为。
那么,对于镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门的不作为应如何处理呢?对此可依据《城乡规划法》第六十条的规定，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
