以国有资金投资建设的项目，作为发包方的政府单位往往会在合同中约定，以审计结果作为工程结算的依据。这种出于行政责任的考量标准，对承包方是否具有约束力？一旦出现纠纷，究竟该如何处理？山东德衡律师事务所自贸区办公室房地建工律师团队将对山东省高级人民法院发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）第三问，结合实务要点进行解读，以供参考。
政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，如何处理？
政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。
为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定了《中华人民共和国审计法》。《审计法》第十六条规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。” 第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”通过上述规定可以看出，审计机关对政府投资建设项目的审计，其主要目的是监督国有资金的使用，防止出现违法违规行为，并非系对民事合同关系的发承包双方之间，就合同结算行为的干预。所以，从本质上来讲，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与施工合同之间的民事法律关系性质不同。
在最高人民法院公报发布的公报案例中，中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审一案[（2012）民提字第205号]，最高人民法院经审理认为，根据《审计法》的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。
根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定，“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。”通过该规定可以看出，对建设工程的结算所依据的标准或方法等，应当依照双方当事人的合同约定予以确定。
2001年4月2日，最高人民法院在对河南省高级人民法院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”的电话答复意见（2001民他字第2号）中提出:“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
因此，在施工合同有效的情况下，如果发包方希望以审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定在合同中，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付的依据。”如果发包方能确定相应的审计部门，还应在合同中写明该具体的审计部门，以防止就结算问题产生纠纷。如果当事人仅在合同中约定“以业主审计为准”、“须经审计”或“承包人须配合审计”等，而未明确将审计结果作为结算依据的，可能会被认定为关于审计的约定不够明确，发包方据此主张以审计机关的审计结论作为结算依据的，存在不被法院支持的风险。
根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十九条之规定，“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。” 《中华人民共和国合同法》第四十五条第二款之规定，“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。”该第三问解答的第二部分内容，便是基于上述规定所作出的，其目的是防止施工合同中发包方为了自己的利益，而不正当的利用合同审计条款，侵害承包方的合法权益。
河南省登封市人民法院所审理的（2020）豫0185民初1689号案件，针对当事人双方合同约定的审计条款的理解，以及发包方以未审计为由主张付款条件并未成就等问题依法作出了认定。虽然双方在施工合同中约定“竣工验收合格并经审计后，自审计结束之日起10个工作日内，一次性付清全部剩余工程款”，但是原告与被告之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法必须经过国家机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间工程款结算的当然依据。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当明确具体，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。故被告关于合同约定以国家审计机关的审计结论作为结算依据，而审计机关目前尚未出具正式的审计报告，因而原告要求支付工程款条件不成就的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。退一步，即如合同中约定的结算依据为国家审计机关的审计结论，作为附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，应当视为条件已成就。本案中，自2016年9月26日工程竣工验收移交投入使用，至今已长达将近四年之久，鉴于被告对迟迟没有作出审计结论的原因不能作出合理的解释，在此情况下，应视为条件已成就。
该案件不仅体现了原被告双方合同审计条款的约定不够明确，而且对发包任故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就进行了说理，能够很好的诠释法律条款的立法本意，维护当事人的合法权益。不过，第三问的解答除了明确发包方的恶意阻挠合同条款成就外，还将逾期的合理期限明确为三个月，这也是在处理该类纠纷中所应重点注意的问题。
对于政府投资的建设项目中，所约定的审计行为，其本质应属于独立的监督行为，而且应具备客观公正性，这样的审计结论才能作为建设项目中双方价款结算的依据。但在实践中，因发包方资金存在问题，通过审计拖延付款的情况屡见不鲜，承包方对此往往无可奈何。而且在政府投资的建设项目中，我国采用的多为政府主导的审计，政府机关往往既是项目建设单位又作为审计监督方，即由政府机关发包工程而再由政府审计机关就工程进行审计，在这种情况下很难保证审计的客观公正性。因此，在前期项目谈判和处理具体纠纷的过程中，当事人应严格把控将审计结论作为工程价款结算依据的适用标准，依法维护己方的合法权益。
闫丽律师解读山东高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第1问
闫丽、李润民：解读山东高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》第2问
李润民律师，山东德衡律师事务所政府事务业务部主任，山东德衡（青岛自贸区）律师事务所房地产与建设工程律师团队骨干律师，山东德衡（青岛自贸区）法律政策研究中心秘书长，执业五年来累计办理各类案件约300余件，诉讼案件200余件，标的额累计已超10亿元，非诉案件100余件。在广泛代理各类案件基础上逐步形成业务特长，擅长办理建设工程施工合同纠纷案件、商事争议解决和处理政府相关法律事务，始终贯彻客户至上的服务理念、认真高效的办案风格获得广大客户的一致好评。
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李修超
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