一、光伏发电站项目用地的组成
依据《光伏发电站设计规范（GB 50797-2012）》及原国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号），光伏发电站工程项目用地包括光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地四大部分。具体各部分用地内容如下：
第一，光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。光伏方阵用地规模与项目所在地的地球纬度关系非常密切，一般来说同等条件下，项目所在地地球纬度越高则阴影越长，光伏组件相互遮挡越多，建设项目占地就越大。
第二，变电站及运行管理中心用地为永久用地，包括变电站用地和生活服务设施用地。变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室（升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制）用地；辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。变电站及运行管理中心在总用地面积中的占地比例较小，一般不超过5%。
第三，集电线路用地是指光伏发电站项目区内的集电线路用地。光伏发电站集电线路一般采用直埋电缆敷设方式，其用地面积与光伏方阵用地重合。光伏发电站集电线路采用架空线路架设时，只计算杆塔基础用地。杆塔基础用地为永久用地，其面积按基础外轮廓尺寸计算。
第四，场内道路用地，是指保证项目生产运营的场区内部运行道路。
二、光伏电站项目用地涉及的土地用途
根据我国《土地管理法》，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。光伏电站项目因项目类型不同，项目不同部分（指上述四大部分分类）用地涉及的土地用途也有所区别。依据《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），陆上光伏发电站项目可分为三类：第一类为光伏扶贫项目；第二类为利用农用地复合建设的光伏发电站项目（简称光伏复合项目）；第三类为其他光伏发电站项目（本文简称为“一般光伏项目”）。首先需要明确的是，无论哪一类项目都不能逾越两条红线：一是基本农田，禁止以任何方式占用永久基本农田；二是生态保护红线，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。因第一类光伏扶贫项目属于政策性项目，其土地的取得具有特殊性，不具有普遍性，在此不多赘述。以下仅就第二类光伏复合项目及第三类一般光伏项目的土地用途进行阐述。
01光伏复合项目
光伏复合项目一般是指农用地上建设的复合型光伏电站项目，常见的有农光互补、渔光互补类型项目。光伏复合项目的建设要求和认定标准由省级能源、国土资源主管部门确定。对于符合要求和标准的光伏复合项目用地，其中光伏方阵用地及采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地不改变其原有的农用地的用途，场内道路用地亦可按农村道路用地管理，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。
02一般光伏项目
按照国土资规〔2017〕8号文件规定，就此类项目而言，若项目使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，其他用地部分（变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路的用地）应当办理建设用地审批手续；若项目使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。
三、光伏项目用地的取得方式
01复合光伏项目用地取得方式
对于符合要求和标准的光伏复合项目用地，其中光伏方阵用地、采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地、场内道路用地的用途均认定为农用地。依据《土地管理法》和《农村土地承包法》，我国农用地采用承包经营的方式使用。具体而言，
（1）若为国有农用地，则可以由投资者与地方政府签订土地承包经营合同获取土地。
（2）若为农村土地中“四荒地”之外的土地，只能由集体经济组织成员第一手承包并享有土地承包经营权，投资者可依据《农村土地经营权流转管理办法》，采取单独与各承包农户签订土地流转合同，以出租（转包）、入股或者其他方式获得土地经营权；或者，由发包方取得各承包农户的书面委托后，投资者与发包方统一签订流转合同，获取土地经营权。若承包人系将转包、出租方式流转而得的土地经营权实行再流转的，投资者还应当要求其取得原承包方的同意。
（3）若为农村土地中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等[1]土地，投资者可以采取招标、拍卖、公开协商等方式作为第一手承包人，但应事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。也可以从第一手承包人处通过土地经营权流转的方式获取土地。
对于项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续，将土地用途变更为国有建设用地或集体经营性建设用地。国有建设用地可采取租赁或出让等有偿方式获取，集体经营性建设用地采用出让、出租等方式获取，并应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。（以下关于国有建设用地或集体经营性建设用地获取方式的论述与此处相同，不再重复。）
02一般光伏项目用地取得方式
1、项目使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，用地允许以租赁[2]等方式取得，投资者与土地所有权人签订租赁补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分（变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路的用地）应当办理建设用地审批手续，将土地用途变更为国有建设用地或集体经营性建设用地。然后通过国有建设用地或集体经营性建设用地的拿地方式获取土地。
2、项目使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。即应当先办理农用地转用手续，变为国有建设用地或集体经营性建设用地。然后通过国有建设用地或集体经营性建设用地的拿地方式获取土地。
四、小结
在国家大力扶持光伏产业的大背景下，光伏电站项目用地的政策相比我国固有的土地法律制度显得更加灵活。在节约用地、保护农用地、严格控制建设用地等基本国策不变的前提下，国家允许一定条件下的项目用地按照非建设用地（农用地或未利用地）的性质使用。但是考虑到光伏电站项目用地面积大、土地功能多样，针对不同类型的光伏项目，国家的用地政策又加以区分。总体而言，用地方式不可谓不复杂。这对投资者合法获取项目用地提出了挑战。投资者应结合国家层面的最新政策，同时参照各省市地方的具体规定，准确把握拟投资项目用地的具体获取方式，避免用地法律风险。
注释：
[1]关于“四荒地”属于“未利用地”还是“农用地”，目前的法律文件并不清晰，本文暂将其归为农用地。
[2]值得注意的是，关于土地租赁期限能否突破《民法典》租赁合同规定的二十年最长期限，实践中存在争议。
