2012年7月1日实施《闲置土地处置办法》(以下简称《办法》，对“闲置土地”进行了定义，并对闲置土地的调查、认定和处置程序做了具体规定。开发商在出现土地闲置的情况下如何运用该办法维护自身权利?笔者在对《办法》及之前与闲置土地有关的规定进行学习、研究的基础上，就此等问题归纳总结如下：

       一、法律分析

       1、什么是“闲置土地”

       根据《办法》的规定，属于以下情形之一的国有建设用地均可认定为“闲置土地”：①国有建设用地使用权人(以下简称“土地使用权人”)超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。

       《办法》规定，前述“动工开发”指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一。“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

       《办法》同时规定对于未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的情形，应以“实际交付土地之日”作为闲置时间的起算点，且规定“实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”。

       2、闲置土地的调查和认定程序

       根据《办法》的规定，闲置土地调查认定和处置工作由市、县国土资源主管部门负责，调查、认定的基本程序如下图：

       3、闲置土地的具体处置办法

       土地闲置是土地使用权人自身原因、政府或政府部门原因，还是不可抗力原因导致并不影响闲置土地的认定，闲置原因只对闲置土地处置办法有影响。具体如下：

       1)对因政府或政府部门原因、不可抗力等原因(具体见《办法》第八条的规定)导致土地使用权人未能按期动工开发的，《办法》规定市、县国土资源主管部门应与土地使用权人协商一致，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施，处置方式包括：

       ①签订补充协议延长动工开发期限;
       ②在符合土地利用总体规划的前提下调整土地用途、规划条件;
       ③由政府安排不超过两年的临时使用;
       ④有偿收回土地使用权;
       ⑤对已缴清土地价款、落实项目资金，因依法修改规划造成闲置的土地可以置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地等，市、县国土资源主管部门亦可根据实际情况规定其他处置方式。

       2)非政府或政府部门原因、不可抗力导致的土地闲置，则按照以下方式进行处理：

       ①未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;
       ②未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门经有批准权的人民政府批准无偿收回国有建设用地使用权。

       二、土地使用权人应如何救济

       一旦土地使用权人面临被征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权时，有何救济办法?《办法》对此有明确的规定，土地使用权人应充分运用该等权利防范土地闲置带来的风险。

       1、有权申请听证

       市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。听证过程中，土地使用权人可充分阐述土地闲置的原因，如果是政府或政府部门原因、不可抗力原因应当提前准备好证据。

       2、行政复议或行政诉讼的权利

       土地使用权人若对市、县国土资源主管部门作出的《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。若土地闲置确为政府或政府部门原因、不可抗力原因等导致，土地使用权人可以在行政复议或行政诉讼程序中充分行使举证和辩解的权利，争取改变市、县国土资源主管部门已作出行政行为。

       三、相关法律法规

       《闲置土地处置办法》第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

       已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

       第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……

       第十五条 市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

       第十七条 第二款 国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

       吕士威律师，山东德衡律师事务所高级合伙人、房地产业务中心总监，现担任山东省律协土地与房产专业委员会副主任、山东省律师协会律师讲师团讲师、青岛仲裁委员会仲裁员、百通集团公司独立董事。荣获青岛市司法行政系统先进个人、青岛市优秀律师称号。

吕士威律师擅长重大、疑难房地产诉讼案件的代理，和房地产投融资、房地产项目并购/合作开发、城镇化(城中村改造/农村建设用地流转)及商业地产项目运作等非诉讼法律服务。
       联系方式
       电话：18663989370
       邮箱：lvshiwei@deheng.com