集约化使用土地是我国的一项长期的基本国策。而无论是风电站项目还是光伏电站项目(以下合称“风光项目”)都是用地大户。一方面，国家坚持集约化土地政策不动摇，另一方面，国家又大力鼓励支持风光等新能源项目的快速发展，两种趋势必然产生巨大的张力。在此背景下，投资者应当尤为重视项目用地的合法性问题，能否保证合法合规用地，是风光项目能否成功的关键因素。本文从用地审批和获取的角度，对风光项目的用地问题进行大致梳理，以供投资者参考。

一、风电项目用地

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（一）用地预审

　　接上篇《企业投资风电与光伏项目合规指引之——立项篇》，风电项目属于核准类项目。投资者在提交项目申请报告时，需提交选址意见书和用地预审意见。根据自然资源部2019年《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，自2019年始，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

　　根据国家发改委、国土资源部、国家环保总局2005年的《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》，风电场工程建设用地预审工作由省级国土资源管理部门负责。用地预审申请需提交下列材料：“1、建设用地预审申请表;2、预审申请报告内容包括：拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型等，对占用耕地的建设项目，需提出补充耕地初步方案;3、项目预可行性研究报告。”项目建设单位申报核准项目时，必须附省级国土资源管理部门预审意见;没有预审意见或预审未通过的，不得核准建设项目。

（二）用地取得

　　根据住建部、原国土资源部、国家电力监管委员会2011年的《电力工程项目建设用地指标(风电场)》，陆上风力电场项目用地分为永久用地和临时用地两大类，具体范围如下：

1、对项目永久用地部分，根据土地的用途有所区分

　　(1)使用未利用地：根据原国土资源部等2015年《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。

　　(2)使用建设用地：分为国有建设用地和集体经营性建设用地，国有建设用地可采取租赁或出让等有偿方式获取，集体经营性建设用地采用出让、出租等方式获取，并应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

　　(3)使用农用地的：应当办理建设用地审批手续。即应当先办理农用地转用手续，变为国有建设用地或集体经营性建设用地。然后通过国有建设用地或集体经营性建设用地的拿地方式获取土地。涉及林地和草地的，还应遵守林业和草原主管机关的特殊要求，如国家林业和草原局2019年的《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》中规定风电场项目禁止/限制在某些特定区域内建设。

2、对项目临时用地部分，应当按照自然资源部2021年《关于规范临时用地管理的通知》的规定履行一定的审批手续

二、光伏项目用地

　　光伏项目属于备案制项目。有别于风电项目，在项目立项前，投资者并不需要提交前置性用地预审文件。但依据国土资源部2016年《建设项目用地预审管理办法》，仍需在备案后进行用地预审程序，预审机关为与备案机关同级的国土资源主管部门。关于光伏项目用地的取得方式，详见笔者的《简析我国光伏电站项目用地的取得方式》一文，不再赘述。

三、趋势与思考

　　风光项目是依附于土地之上的项目，土地要素是基础性生产要素。项目的选址、土地获取的合法性事关项目成败。近些年来，我国的土地立法和政策呈现出“多、散、新、变”的特点。从全国范围看，2019年《土地管理法》修订，2020年《民法典》 颁布，2021年第三次国土调查成果发布，2021年《农村土地经营权流转管理办法》出台，使得我国总体的土地法律背景发生了新的变化。从行业政策方面，风光项目用地的政策处于“新旧更替”的阶段，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(2023年失效)、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(2022年9月25日失效)及《光伏发电站工程项目用地控制指标》(2021年失效)等重要文件逐步到期失效，新的用地政策尚未出台。但总体趋势不难判断，我国将逐步加强对风光项目用地的监管，对风光项目用地呈收紧态势，提请投资者注意最新立法和政策。